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澳门毗邻水域的管辖状况及未来可行调整的法律分析-学 …

时间:2018-05-17 07:28来源:未知 作者:admin 点击:
必须指出,尽管国家授权县以上地方政府监督管理与之毗邻海域的使用管理和渔业管理,但事实上曾长期未展开管理海域划界工作。1989年11月10日国务院有关部门勘界试点工作联席会议通过的《省、自治区、直辖市行政区域界线勘定办法(试行)》③仅就规范划界的原则和标准作出概括性规定。2002年2月11日,《关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知》(国办发[2002]12号)才作为国务院法规性文件正式发布,要求“根据尊重历史,注重现实的原则,对相邻行政区域海域的历史沿革、海洋经济开发现状等进行全面的调查”,“采取平等协商、协调与裁决相结合的办法”,“按照坚持有利于沿海地区社会稳定和安定团结,有利于国家安全,有利于海洋资源开发利用和生态保护,有利于海洋经济可持续发展,有利于海域行政管理的原则”④开展海域勘界划界工作。据此,部分沿海省、自治区、直辖市的省际海域界限和省内县际海域界限,才通过正式勘界予以划定,并得到国务院已批复同意或通知确认。没有划定界限的水域,仍由相邻地方依照便利管辖原则行使各自的管辖权力,故可能仍会出现“无利益时皆不管导致无人管辖、有利益时争相管导致管辖权争议”的复杂局面,所幸在中央主管部门和上级政府的协调之下,近年已无突出群体争议发生。  但是,我国现行全国性水域管理体制,在遇到港澳两个特别行政区实行“一国两制”而获授权“高度自治”的新情况时,出现了一些新的问题。  (二)澳门回归前地域管辖历史演变的简要回顾  1.中葡双方对葡澳政府地域管辖范围的事实确认  中国历代政府对于葡萄牙就澳门的行政管治不及于毗邻海域的法律确信,是基于充分的事实和文献依据的。葡萄牙人于16世纪中叶入居澳门,是以航海商贸为由,以归化受庇护于天朝皇帝的名义,在澳门半岛上租地筑屋成村,逐步形成规模并声称“自治”的。直到19世纪中叶之前,至少在中国官府看来,葡人是接受天朝官府管辖的“外夷”,并无法律上可资承认的特殊地位。即便按葡萄牙史料所记载的,自1623年葡印总督开始向澳门派任总督,其后宣布澳门与果阿及帝汶合并设海外省或单独成为海外省⑤和1845年11月20日确定澳门为“自由港”并驱赶广东海关离境⑥,虽属葡国单方行为,但标志着葡萄牙与中国对澳门的主权管治呈现此长彼消的态势。到1849年“亚马留事件”后,葡武力驱赶清官府和驻军退出澳门半岛,并逐步蚕食中国领土,形成了事实上的殖民统治,惟其当时亦无任何条约和其他法律依据。1887年3月26日,中葡签订《里斯本草约》,规定:定准由中国坚准,葡国永驻管理澳门以及属澳之地,与葡国治理他处无异;这又得到于1887年12月1日签署《中葡和好通商条约》的正式确认,并规定:大西洋国永居管理澳门之第二款,大清国仍允无异。惟现在商定,俟两国派员妥为会订界址,再行特立专约,其未经定界以前,一切事宜照依现时情形勿动,彼此不得有增减改变之事。⑦条约所提及的“澳门以及属澳之地”,依法当属葡萄牙管治的地域界限,但具体所指则不明确,为此中葡双方举行了旷日持久的勘界谈判。葡方曾就氹仔、路环、对面山、大小横琴两岛及周围提出领有要求,并先后吞并了关闸以南的青洲等位于澳门半岛周边的村落,以及路环、氹仔二岛,但直至1928年该条约到期失效,始终未能就正式勘界与中方达成协议。至中华民国和新中国政府管治时代,更无人再提勘界之事,故直到澳门1999年回归前,澳葡管治的澳门地域仍仅以其实际控制的澳门半岛、氹仔岛和路环为限。  2.澳门过渡期中国政府对澳门水域问题的处理态度  1987年,中葡联合声明确认葡萄牙负责澳门过渡期内的行政管理。期间葡方曾多次在中葡联合联络小组和其他相关机构间的磋商中,要求与中方谈判按照当时澳门的习惯管理范围划定明确的水域管辖界限。中方理所当然予以拒绝,原因不外乎以下诸条:一是与殖民者划定水域管辖界限,是延宕百多年中国历届政府都无意愿做的事,澳门回归在即,更没有必要做这种政治上不正确的事情;二是葡澳政府虽在法律上对水域无管辖权、但实际承担疏浚河道等事项,并不影响中方澳门毗邻水域的管辖权,实状整体上对中方有利,无须加以改变和调整;三是澳门基本法已经在序言中明确界定澳门特别行政区的行政区域只包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛,并无提及水域。而且从现有规范所体现的立法原意,就是保持澳门制度现状基本不变包括保持其地域管辖的现状不增不减,是否有必要划定水域给未来澳门特区在当时条件下还看不准,没必要仓促处理。  但必须提及的是,在澳门特区筹委会审查关于“规范澳门水域公产制度”的第6/86/M法律时,提出了因其整体上抵触基本法而不予采用为特别行政区法律的意见。筹委会认为“水域关系到国家的领海权问题,由于历史的原因,澳门是没有水域的,基本法的序言及《全国人民代表大会关于设立澳门特别行政区的决定》中也没有关于澳门水域的规定,因此该项关于澳门水域制度的立法没有法律依据。”惟考虑到澳门的特殊情况,即“长期以来,澳门在实际上又管理和使用着部分水域,修建了码头、船坞,并形成了一些管理制度,而且将来是否给予澳门特别行政区水域还将有待国务院决定”,因此,建议对该法虽不采用,“但澳门特别行政区在制定新的法律前,可按基本法规定的原则和参照原有做法处理有关事务”⑧。全国人大常委会《关于根据澳门基本法第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》采纳了上述意见并作出相应规定。这充分说明,一是中央权力机构对于历史遗留的澳门毗邻水域管辖问题是完全清楚的,采取了区分澳门回归前后不同情况的区别立场,对葡澳政府的水域管辖主张予以坚决否定,对澳门特区是否享有水域管辖则采取开放态度留待日后处理;二是确认由国务院依法全权处理澳门水域权问题;三是将修订本地适用法律和处理具体问题等事项灵活留待特区政府自行完成。这就事实上给中央和特区未来就水域问题展开必要调整,预留了政策和法律上的空间。 (责任编辑:admin)
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